预算项目事前绩效评估的类型与功能

晁毓欣

山东财经大学政府绩效评价研究中心

预算项目事前绩效评估是指财政部门或预算部门、单位等依据国家政策要求、事业发展规划等，运用科学、合理的评估方法，对项目立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等进行的客观、公正的评估，是预算绩效管理体系的重要环节，简称“事前评估”。

一、预算项目事前评估的类型划分

事前评估可以根据不同的标准进行分类。根据实施主体的不同，可将事前评估分为三类：①由预算部门或单位实施的评估可称为“自评估”，财政部门和第三方机构实施的则可称为“外部评估”。②从评估所处的环节来看，由预算部门或单位实施的事前评估可称为“初次评估”；财政部门会抽取部分重点项目再次实施评估，因此将此类评估称为“再评估”；③从评估主体来看，由符合资质的第三方机构独立承担的事前评估可称为“独立评估”，对于技术上较为复杂或金额较大的重点项目，往往由预算部门单位或财政部门联合第三方机构共同实施，因此可称为“联合评估”。综上，事前绩效评估的主要类型可表示为图1：

图1   预算项目事前评估的主要类型划分

二、预算项目事前绩效评估的功能

在预算绩效管理周期中，预算编制和立法审议构成绩效决策环节，决定预算资金分配的规模、方向和结构。在我国现行预算绩效管理体系下，重大项目事前绩效评估是项目进入预算环节的第一关，其发挥的主要功能包括：

   1.促进预算决策科学化

循证决策目前已经成为发达国家非常普遍的决策方式。其核心在于通过专门的评估活动为政府决策提供科学、可靠的依据。事前评估的任务在于对预算项目的设立做出财政资金“予以支持”或“不予支持”的判断，因此该环节在很大程度上是项目能否立项的“生死关”：获得“支持”的项目可顺利进入项目库“排队等候”预算资金，否则就被淘汰出局。这一过程发生在财政支出之前，通过重点筛选，多方搜集项目决策所需信息，形成规范的评估报告以作为决策依据。因此对于预算管理而言，这是一个促进支出结构优化的过程。该过程进行期间，政府部门与评估机构、行业专家、智库机构通过各种形式的合作、协作，充分利用集体智慧，将不符合“五性”要求的项目筛选出来、剔除出去，通过优胜劣汰，使“好钢用在刀刃上”，将有效避免预算资金的浪费和错配，提高财政资源的配置效率。因此，事前评估为预算决策提供可循之“证”，是实现预算决策科学化的必然选择。

   2.促进预算决策民主化

事前评估过程的重要特征在于将外部智力资源引入预算决策过程，尤其是将外部智力资源的范围扩大到人大代表和政协委员，使得决策机制的民主化程度得到进一步提高。刚刚完成的全国性调查显示，人大代表、政协委员常态化参与事前评估的比例均已接近70%，这对预算决策民主化程度的提高提供了强有力的保障条件。

3.提高实施方案可行性

规范的事前评估在做出财政对项目是否支持的同时，还可为项目立项提供更多的依据，尤其是在专家参与过程中，在紧密相关的学术领域具有较高造诣、又认真负责的专家通过深度了解项目内容，可以对项目的发展方向、重点目标与技术路线的设计提供强有力的指导；精通行业政策的专家可以帮助项目单位挖掘政策潜力、提高项目可以享受的、来自各级政府的政策支持，扩大项目资金来源。

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