新意义、新目标、新制度、新要求：把全面实施预算绩效管理落到实处

作者：白景明 中国财政科学研究院

《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理意见》印发，全面实施预算绩效管理的顶层设计已经形成，我们进入了预算绩效管理的新时代。新时代要有新目标、新要求、新制度和新举措，我们要把思想认识和行动统一到党中央、国务院决策部署上来，增强“四个意识”，坚定“四个自信”，提高政治站位，把全面实施预算绩效管理各项措施落到实处。

全面实施预算绩效管理的新意义

全面实施预算绩效管理是新时代党中央国务院的重大战略部署，是政府治理和预算管理的深刻变革。

首先是治理理念。坚持以人民为中心的发展思想，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。中国特色社会主义进入了新时代，适应我国社会主要矛盾变化，必须坚持以人民为中心。以人民为中心就是要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为工作的出发点和落脚点，建设人民满意的服务型政府。全面实施预算绩效管理要求在预算管理中全面融入绩效理念和绩效方法，更加注重结果导向。这一点本质上就是要以人民为中心，把取之于民的财政资金风险控制好，合理配置好、有效管理好、精准使用好，更高质量、更有效率、更加公平、更可持续地提高公共服务质量和水平，不断提升人民的获得感、幸福感、安全感。

其次是治理方式。全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的有力举措，是政府治理方式的深刻变革。预算是政府活动和宏观政策的集中反映，也是规范政府行为的有效手段。以全面实施预算绩效管理为关键点和突破口，解决好绩效管理中存在的突出问题，可以弥补我国政府实施绩效管理中的短板，有利于夯实各地区各部门各单位绩效主体责任，推动政府效能提升，加快实现国家治理体系和治理能力现代化。

最后是治理责信。责信是责任、说明、报告和信任的统一，是现代政府治理的基本准则。全面实施预算绩效管理突出责任和效率、关注产出和结果。预算绩效是衡量政府绩效的主要指标之一，本质上反映的是各级政府、各部门的工作绩效。全面实施预算绩效管理旨在实现预算和绩效一体化，将“花钱”和“办事”统一起来，通过绩效目标的设定、监控、评价、报告和公开，实现政府责任的计量化、透明化、可视化，这有效地反映了国家经济社会发展的大政方针和任务部署，体现了政府活动的范围和方向，成为落实现代政府治理责任的有效工具。全面实施预算绩效有利于促进各地区、各部门、各单位认真履职尽责，提高管理效率，全面提升政府效能，增强政府公信力和执行力，加快实现国家治理体系和治理能力现代化。

全面实施预算绩效管理的新目标

推动高质量发展是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。推动高质量发展要加快形成推动高质量发展的“指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价和政绩考核。”上述六大体系都与预算绩效管理紧密相关。全面实施预算绩效管理要按照高质量发展的要求，力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障，为高质量发展提供坚实的基础和重要支撑。

一是高质量发展的指标体系与绩效目标管理。各地区各部门编制预算时要贯彻落实党中央、国务院各项决策部署，分解细化各项工作要求，结合本地区本部门实际情况，全面设置部门和单位整体绩效目标、政策及项目绩效目标。全面设置绩效目标和指标，意味着预算绩效目标要与高质量发展目标指标有机衔接，要以高质量发展指标为指引，形成全面系统的预算绩效管理目标指标体系。

二是高质量发展的政策体系与事前评估。高质量发展的政策体系意味着在政策决策、执行和监督各个环节体现创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。全面实施预算绩效管理要求各部门各单位要结合预算评审、项目审批等，对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估。事前评估把好了高质量发展政策决策的关口，事中绩效监控和事后绩效评价则为高质量发展政策的落地提供了保障。

三是高质量发展标准体系、统计体系、绩效评价与绩效标准。全面实施预算绩效管理要求健全预算绩效标准体系。这要求绩效标准体系与高质量发展体系衔接匹配。在开展绩效评价的时候，要创新评估评价方法，立足多维视角和多元数据，依托大数据分析技术，尤其是要用好统计数据，运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性。

四是高质量发展的政绩考核与绩效责任制度。树立正确的绩效观是高质量发展的要求，也是全面实施预算绩效管理的根本遵循。建立绩效责任制度包括预算绩效工作推动责任、绩效结果责任两个方面。要将预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系，作为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考。

全面实施预算绩效管理的新制度

（一）以问题为导向，围绕“全面”和“绩效”两个关键点。《意见》聚焦预算绩效管理中的突出问题，有针对性地提出做出了战略部署。建设目标是力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。基本原则是坚持总体设计、统筹兼顾；全面推进、突出重点；科学规范、公开透明；权责对等、约束有力。

（二）形成了全面实施预算绩效管理的“三三一”体系。《意见》从“全方位、全过程、全覆盖”三个维度推动绩效管理，形成了“三三一”体系。

第一个“三”是绩效管理价值取向方面。《意见》指出，全面实施预算绩效管理要“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”。

第二个“三”是实施体系构成方面。《意见》指出“力争用3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。”

一个“一”是目标形态方面“实现预算和绩效管理一体化”。实现预算和绩效管理一体化意味着预算管理和绩效管理的主体、对象、过程、权责和信息系统融为一体。

“三三一”体系的形成，意味着全面实施预算绩效管理成为了财政在国家治理中发挥基础和重要支柱作用的重要抓手，是政府治理和预算管理的深刻变革，是现代国家治理的共同特征，是我国国家治理体系和能力现代化的内在要求。

（三）实施措施有重大创新。《意见》立足长远，站位高、举措实，在关注财政资金使用效益的同时，着眼健全长效机制，力求从整体上提高财政资源配置效率。主要体现在以下几个方面：

一是拓展预算绩效管理实施对象。即从政策和项目预算为主向部门和单位预算、政府预算拓展，从转移支付为主向地方财政综合运行拓展，逐步提升绩效管理层级，在更高层面统筹和优化资源配置，这也是大部分市场经济国家预算绩效改革的普遍路径。

二是开展事前绩效评估。为从源头上防控财政资源配置的低效无效，《意见》将绩效管理关口前移，提出建立重大政策和项目事前绩效评估机制。各部门各单位要对新出台重大政策、项目开展事前绩效评估，投资主管部门要加强基建投资绩效评估，评估结果作为申请预算的前置条件。财政部门要加强新增重大政策和项目预算审核，必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估，审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。需要说明的是，事前绩效评估不是另起炉灶，另搞一套，而是结合预算评审、项目审批等现有工作来开展，更加突出绩效导向。

三是实施预算和绩效“双监控”。各级政府各部门各单位对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，发现问题要及时纠正，确保绩效目标如期保质保量实现。通过开展“双监控”，不仅有利于及时调整预算执行过程中的偏差，避免出现资金闲置沉淀和损失浪费，而且有利于及时纠正政策和项目实施中存在的问题，堵塞管理漏洞，确保财政资金使用安全高效。

四是建立多层次绩效评价体系。《意见》明确提出，各部门各单位对预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评，各级财政部门建立重大政策、项目预算绩效评价机制，逐步开展部门整体绩效评价，对下级政府财政运行情况实施综合绩效评价，必要时可以引入第三方机构参与绩效评价。通过建立绩效自评和外部评价相结合的多层次绩效评价体系，不仅能够落实部门和资金使用单位的预算绩效管理主体责任，推动提高预算绩效管理水平，而且能够全方位、多维度反映财政资金使用绩效和政策实施效果，促进提高财政资源配置效率和使用效益，使预算安排和政策更好地贯彻落实党中央、国务院重大方针政策和决策部署。

（四）预算绩效管理制度更加完备。

一是完善预算绩效管理流程。完善涵盖绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等各环节的管理流程，制定预算绩效管理制度和实施细则，使预算绩效管理有章可循、有规可依。加快预算绩效管理信息化建设，促进各级政府和各部门各单位的业务、财务、资产等信息互联互通。

二是健全预算绩效标准体系。建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架，构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，逐步实现绩效信息横向可比较、纵向可追溯。创新评估评价方法，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性。

（五）绩效责任掷地有声。有效发挥预算绩效管理激励约束作用是此次改革成功实施的关键。为使绩效真正有用和有约束力，《意见》明确提出硬化预算绩效管理约束，具体措施包括：

一是明确绩效管理责任约束。按照党中央、国务院统一部署，财政部要完善绩效管理的责任约束机制，地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体。项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制，切实做到花钱必问效、无效必问责。

二是强化绩效管理激励约束。按照权责对等原则，在明确绩效管理责任的同时，赋予部门和资金使用单位更多的管理自主权，调动其履职尽责和干事创业的积极性。同时，要求各级财政部门抓紧建立绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级政府财政运行综合绩效与转移支付分配挂钩。对绩效好的政策和项目原则上优先保障，对绩效一般的政策和项目要督促改进，对交叉重复和碎片化的政策和项目予以调整，对低效无效资金一律削减或取消，对长期沉淀资金一律收回并按照有关规定统筹用于亟需支持的领域。

（六）保障措施坚强有力。全面实施预算绩效管理改革任务重、难度大。为确保全面实施预算绩效管理改革落实到位，《意见》提出以下保障措施：

一是加强绩效管理组织领导。坚持党对全面实施预算绩效管理工作的领导。财政部要加强对全面实施预算绩效管理工作的组织协调。各地区各部门要加强对本地区本部门预算绩效管理的组织领导。

二是加强绩效管理监督问责。审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督，财政、审计等部门发现违纪违法问题线索，应当及时移送纪检监察机关。各级财政部门要推进绩效信息公开，重要绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步报送同级人大、同步向社会主动公开。

三是加强绩效管理工作考核。各级政府将预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系，作为领导干部选拔任用、公务员考核的重要参考。各级财政部门负责对预算绩效管理工作情况进行考核。要建立考核结果通报制度，对工作成效明显的地区和部门给予表彰，对工作推进不力的进行约谈并责令限期整改。

全面实施预算绩效管理与风险治理

党的十九大报告提出，在决胜全面建成小康社会的过程中要坚决打好三个攻坚战，即坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治的攻坚战，这三项攻坚战都与预算绩效管理紧密相关，全面实施预算绩效管理是风险治理的重要手段。

现代社会暴露在风险威胁下，适用“风险环境”的领域不断扩大，危机强度空前加剧，“外部风险”和“被制造出来的风险”层出不穷。随着现代社会的演进，社会风险有了更多的涵义。现代一般意义上的社会风险指在一定条件下某种自然现象、生理现象或社会现象是否发生、及对人类社会财富和生命安全是否造成损失和损失程度的客观不确定性。风险与危机发生的可能性相关，是不确定的事件。防范风险即防止不确定的事件转化为确定的负面结果。从社会治理的角度来看，当社会治理结构与不确定性存在不匹配关系与的时候，就是危机发生的高危点，持续推动治理制度创新，为社会注入确定性，提供有效的公共产品和服务，是化解危机的重要途径。

财政具有定海神针的作用。财政为提升公共风险理性水平提供基础。现代财政制度发展出的信用制度、投融资制度等，为既定的制度框架内的社会风险找到暂时的安置点。财政通过预算、税收和财政政策，可以调节政府与市场以及政府与社会的关系；通过财政体制，可以调节政府部门和政府层级之间的关系。财政通过这些关系的调节，可以将各种力量的作用发挥最大，从而形成应对不确定性和公共风险的治理结构。

财政要发挥好风险治理的功能，就需要建立完善的预算绩效管理制度。《意见》要求将各级政府收支预算全面纳入绩效管理。各级政府预算收入要实事求是、积极稳妥、讲求质量，必须与经济社会发展水平相适应，严格落实各项减税降费政策，严禁脱离实际制定增长目标，严禁虚收空转、收取过头税费，严禁超出限额举借政府债务。各级政府预算支出要统筹兼顾、突出重点、量力而行，着力支持国家重大发展战略和重点领域改革，提高保障和改善民生水平，同时不得设定过高民生标准和擅自扩大保障范围，确保财政资源高效配置，增强财政可持续性。实施预算绩效管理为防范财政风险奠定了基础。

全面实施预算绩效管理中绩效评价与信息公开

绩效目标管理是全过程预算绩效管理的基础。预算绩效运行监控是全过程预算绩效管理的关键。预算绩效评价是全过程预算绩效管理的核心。预算绩效评价结果应用是全过程预算绩效管理的落脚点。绩效评价作为预算绩效管理的核心内容，围绕绩效目标，对产出和效果展开评价，通过绩效评价提升预算管理水平，提高财政资金的使用效益。《意见》的印发将推动绩效评价工作提质拓围，从目前主要集中在项目和政策支出，向部门绩效和政府绩效拓展；从主要集中在一般公共预算支出，向政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算拓展；从主要集中于支出评价向收入评价拓展。绩效评价指标和标准是开展绩效评价的关键。《意见》对绩效评价指标提出了新的要求：

一是要分领域、分行业建立有针对性的绩效评价指标体系。比如政府层面的预算收入评价指标要体现严格落实各项减税降费政策，严禁脱离实际制定增长目标，严禁虚收空转、收取过头税费，严禁超出限额举借政府债务。各级政府预算支出评价指标反映国家重大发展战略和重点领域改革，提高保障和改善民生水平，同时不得设定过高民生标准和擅自扩大保障范围，确保财政资源高效配置，增强财政可持续性。

二是绩效评估和评价侧重点不同。事前绩效评估重点论证立项必要性、投入经济性、绩效目标合理性、实施方案可行性、筹资合规性等，投资主管部门要加强基建投资绩效评估。各级财政部门要加强新增重大政策和项目预算审核，必要时可以组织第三方机构独立开展绩效评估，审核和评估结果作为预算安排的重要参考依据。事前绩效评估结论是支持、部分支持、不予支持、调整后支持等。绩效评价要求按照评价指标体系，与绩效标准进行比照，给出绩效得分，分为优良中差四个等级。

三是健全预算绩效标准体系。绩效标准是主观或客观设定的绩效目标达标线。设置绩效标准是确保绩效评价客观、公正、科学、规范的关键。《意见》要求各级财政部门要建立健全定量和定性相结合的共性绩效指标框架。各行业主管部门要加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，实现科学合理、细化量化、可比可测、动态调整、共建共享。绩效指标和标准体系要与基本公共服务标准、部门预算项目支出标准等衔接匹配，突出结果导向，重点考核实绩。这些要求，对于绩效标准建设都将形成深刻的影响。

四是创新评估评价方法。《意见》要求立足多维视角和多元数据，依托大数据分析技术，运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、公众评判法、标杆管理法等，提高绩效评估评价结果的客观性和准确性。其中成本收益分析和标杆管理尤其值得强调，这两种方法有助于我们比较不同方案的成本收益，有利于找到各类支出绩效所处的相对位置。上述评价方法的运用，必将发挥“以评促管”、“融评于管”的作用，切实推动政府治理和预算管理方式变革。

建立现代预算制度要求全面规范透明。近年来绩效信息随财政预决算公开的力度逐年加大。2017年中央政府预决算等信息全部纳入门户网站“中央预决算公开平台”。2017年财政部选择10个部门共计10个重点项目（每个部门1个重点项目）列入《中央部门预算草案》报全国人民代表大会审查。全国人民代表大会审查通过后，10个部门将这些重点项目的文本和绩效目标随部门预算一并向社会公开。2018年又增加了26个部门的26个项目，向社会公开项目文本和绩效目标。2017年中央部门决算中89个部门首次公开了97个项目的绩效自评结果和《项目支出绩效自评表》。

《意见》加大了绩效信息公开力度，要求“级财政部门要推进绩效信息公开，重要绩效目标、绩效评价结果要与预决算草案同步报送同级人大、同步向社会主动公开，搭建社会公众参与绩效管理的途径和平台，自觉接受人大和社会各界监督。”要求“发挥审计机关职能作用，加强人大和社会各界监督，促使资金使用单位从“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。推进绩效信息随预决算公开，以公开促发展，是推进依法理财、扩大公众参与、接受社会监督、听取吸纳意见、改进加强工作的重要手段，是未来全面实施预算绩效管理的重要举措。

该文载于《中国财政》2019年10期。