关于开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的指导意见

发布时间:2012-04-26 00:00

2004年12月23日 财建[2004]729号

党中央有关部门,国务院各部委、各直属机构,全国人大常委会办公厅,全国政协办公厅,高法院,高检院,有关人民团体,有关中央管理企业,新疆生产建设兵团财务局:

为加强中央政府投资项目(主要指中央预算内基建资金和国债项目资金)预算管理,提高投资效益,强化投资项目资金全过程监管,现根据《预算法》、党的十六届三中全会关于“建立预算绩效评价体系”等规定和要求,就开展中央政府投资项目预算绩效评价工作提出如下指导意见:

一、各部门、各单位要积极创造条件开展好中央政府投资项目预算绩效评价工作

预算绩效评价工作是预算管理的重要环节。开展中央政府投资项目预算绩效评价工作,既是改进和加强中央各部门、各单位部门预算管理的重要环节,也是促进各部门、各单位进一步调整投资结构、优化投资方向、加强资金管理、改进资金拨付方式,进一步提高投资效益的重要措施。

各部门、各单位要将中央政府投资项目预算绩效评价作为一项重要工作列入议事日程。充分认识开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的重要意义,统一思想、加强学习、深入研究,积极创造条件开展好此项工作。当前可从自身实际出发,选择一些具有代表性的、重点行业的重点项目作为试点,通过试点工作,在指标构建和评价方法上积累相关经验,待条件成熟后,对本部门或行业中央政府投资项目全面开展预算绩效评价工作。

二、中央政府投资项目预算绩效评价工作以部门(或项目单位)为主体,财政部门指导、监督

主管部门负责具体实施本部门中央政府投资项目预算绩效评价工作,具体包括:(1)依据财政部的统一规定和要求,制定本部门绩效考核的具体实施办法,组织实施本部门所属投资项目的绩效评价工作。(2)指导本部门项目单位开展绩效评价工作,审核本部门所属单位的绩效自评报告。(3)编报本部门投资项目绩效报告,向财政部汇总报送;根据绩效评价的实际情况,提出改进绩效评价方式方法的意见和建议。(4)将绩效评价的结果及相关信息反馈给项目单位,督促其改进投资预算编制及投资项目管理工作。

财政部除了选择部分有影响或有代表性的重点投资项目委托财政投资评审机构进行绩效评价工作外,主要是发挥指导、监督作用,具体包括:(1)制定中央政府投资项目预算绩效评价的指导意见和参考办法。(2)督促主管部门按财政部的规定开展绩效评价工作、报送绩效评价报告。(3)总结绩效评价的相关经验,建立项目资料库,依照绩效评价的结果改进政府投资项目预算编制、预算批复及资金拨付工作,并将绩效评价的结果抄送有关部门作为项目主管部门和投资主管部门对今后同类项目立项审批的参考依据。(4)对评价工作中涉及财政部与投资主管部门等相关部门职能关系需协调的, 由财政部负责进行协调沟通。

三、开展中央政府投资项目预算绩效评价工作的原则

(一) 要坚持公正、客观原则。保证绩效评价的结果真实性;保证项目决策的科学性;保证概算、预算的准确性及决算的真实性;保证项目资金使用的规范性、安全性和有效性,提高资金使用效率和项目投资效益。

(二) 要坚持经济效益、社会效益和生态效益相结合原则。对于公共产品和公共服务,在讲求社会效益和经济效益统一的同时,要更加注重社会效益和生态效益,特别是经济社会发展和城乡协调发展的项目。

(三) 要坚持严格依据相关法律法规进行绩效评价的原则。从项目立项、可研、概算、建设过程、竣工决算、环境保护、后续运营等诸方面依照基本建设程序和建设管理制度、相关法律法规的有关规定进行评价。

(四) 要坚持国家政策导向原则。绩效评价要充分考虑国家产业政策,具体实施中对政府鼓励和限制的产业、产品,要在评价指标体系的设立上加以区分。

四、中央政府投资项目预算绩效评价的内容

政府投资项目绩效评价工作要贯穿整个项目周期,具体内容包括项目前期、项目建设期、项目竣工运营期。

(一) 项目前期绩效评价是在安排项目投资预算前,采用科学的方法对项目在社会、经济、财务、生态环境等方面的效益进行全面系统的分析、评估,判断项目是否值得投资,效益、效果如何,存在哪些风险等。

(二) 项目建设期绩效评价是对建设期项目工程及财务管理等方面所进行的评估,主要包括:建设管理制度执行情况、工程进度及质量、各项合同执行情况、投资概算预算执行情况、财务管理及会计核算、建设资金到位和使用管理情况、建设工期及施工管理水平、洽商变更签证情况、管理制度、对环境的影响等。

(三) 项目竣工运营期绩效评价是对项目建成投产(或交付使用)的建设项目实际取得的经济社会效益及环境影响进行综合评估、评价。主要从是否达到了预期目标或达到目标的程度、成本效益分析评价、对社会经济实际影响、项目可持续性等方面对项目进行评价。

五、中央政府投资项目预算绩效评价的指标体系

开展政府投资项目绩效评价工作要采用定量分析与定性分析相结合的方法进行,尽量采取定量分析方法,对于定性分析方法宜聘请权威机构和相关专家进行指标选取和分析评价。由于绩效评价的内容涉及面广、专业性强、操作难度大,因此建立投资项目绩效评价的指标体系十分必要。

评价指标分为定量指标和定性指标。定量指标包括一般性指标(见附件1)和个性指标。一般性指标包括社会效益指标、财务效益指标等被广泛应用在公共支出项目绩效评价的指标。个性指标是一般性指标未列入、结合投资项目不同特点和具体目标而设置的特定指标。定性指标指无法通过数量计算分析评价内容,而采取对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标。

各部门、各单位在进行中央政府投资项目预算绩效评价工作时,要结合实际情况、在广泛征求意见的基础上明确项目的绩效目标(即评价指标的目标值)、评价指标和评分依据(依照绩效目标的实现程度确定评分标准),并将其向被评价部门和社会公众公布。财政部要在广泛试点的基础上,依据不同行业的特点和绩效评价工作的可操作性,分类设立评价指标库,利于今后各部门在评价时针对不同项目、不同评价内容选取相应的绩效评价指标。

中央政府投资项目预算绩效评价指标体系的建立是做好绩效评价工作的关键之一,不同类型的项目有不同的评价指标,各部门、各单位应构建动态、可扩充的绩效评价指标体系,通过实践不断加以完善补充,形成体系。

六、中央政府投资项目预算绩效评价的实现方式

各部门、各单位可以根据管理需要、项目特点、介入时点采取以下方式进行绩效评价:

(一) 项目投资评审。既可以对项目全过程进行绩效评价,也可以对项目实施的某个阶段进行绩效评价,侧重于对单个项目建设成本、工程造价、投资控制和行业投资分析。为部门预算编制、政府采购、国库集中支付等提供参考依据。既可委托财政投资评审机构进行评价,也可委托具备资质的中介机构进行评价。

(二) 项目执行绩效考评。包括建设项目达产能力、实际运行能力、设计能力、差异分析、项目偿债能力、盈利能力进行评价。侧重对项目建设实施过程和结果的有效性进行评价,过程评价结论可作为监控资金拨付的依据,项目实施结果评价结论可以作为审批同类项目立项的参考依据。

(三) 项目后评价制度。是对投资项目投产后或投入使用后一定时间,对项目运行进行的全面评价,侧重对项目决策初期效果和项目实施后终期效果进行对比考核,对建设项目投资产生的财务、经济、社会和生态环境等方面效益与影响及可持续发展情况进行评估。

(四) 项目效益分析制度。侧重于对项目财政性建设资金使用和效益情况及对经济社会影响进行分析。对定性指标由于无法直接计量其效益,可通过专家评估、公众问卷、抽样调查及与其建设规模、建设内容、资金来源大致相同的类似项目相比较,以评判其效益的高低。

(五) 专项检查。侧重于对项目资金进度、使用、管理和财务管理状况的监督考核。

七、中央政府投资项目预算绩效评价报告

各部门、各单位应在审核项目单位绩效自评报告的基础上,按照财政部制定的参考范本(见附件2)出具绩效评价报告,并向财政部汇总报送。目前各部门可依据实际情况自行选取评价指标进行绩效评价,并按照重要程度排序分派权重进行评分,待条件成熟后由财政部对其进行明确规定。各部门应根据前述绩效评价内容和指标体系,组织本单位人员或委托专业机构从项目概况、综合评价结论诸方面,如实反映绩效评价所得出的结果,认真编报绩效评价报告。

八、中央政府投资项目预算绩效评价的结果运用

各部门、各单位要充分重视绩效评价工作,财政部要逐步把绩效评价的结果运用于改善投资预算管理和资金拨付工作,以增强绩效评价工作的规范性和约束力,发挥政府投资项目绩效评价对财政资金的跟踪问效作用和决策信息反馈作用,不断提高投资项目决策管理和资金使用效益。

对于一般项目,财政部要依据绩效评价的结果作为今后年度预算安排和资金拨付的参考依据;对于重点项目,在财政投资评审复核的基础上,作为今后年度预算安排和资金拨付的重要依据。财政部要加强对绩效评价工作的监督和指导,不断扩充评价指标库和完善评价方法,对好的做法加以表扬,对不足之处提出改进意见。

中央各部门、各单位要按照财政预算管理改革和投资体制改革要求,结合本部门、本单位实际,积极开展政府投资项目绩效评价工作。勇于探索,大胆实践,对评价工作中好的做法和经验及时总结,并将情况反馈我部。

附件:1. 中央政府投资项目预算绩效评价参考指标

2. 中央政府投资项目预算绩效评价报告(范本)

抄送:各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处